2014年8月，教育部等七部门发布《关于推进学习型城市建设的意见》，指出应当推进终身学习立法进程，地方政府根据实际研究出台学习型城市建设和终身学习的相关地方法规与政策。2016年1月，教育部印发《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，提出加快推进《终身学习法》草案的起草工作。习近平总书记在党的二十大报告中指出，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。国家政策导向以及社会日益凸显的公民终身学习现实问题，共同呼吁国家层面终身学习法的出台。终身学习法是我国开展终身学习活动时具有指导性质的统领性法律，也是各责任主体必须遵循的纲领性文件，其出台将赋予终身学习活动合法性地位，为我国终身学习领域的发展规划蓝图，为地方性终身学习促进条例及其下位法的制定提供思路和参照。层级越高的教育类法律越具有原则性，并为我国教育发展提供方向性指导[1]。因此，作为具有指导性质的国家层面的终身学习法，在开展具体法条的编纂工作前，首先应当明确其立法宗旨、立法思想与立法原则。

一、我国终身学习法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律文本的灵魂，是法律实施的期望目标，综合体现法律的价值倾向，从宏观层面指导法律框架的搭建，并指引法律制度体系的形成。终身学习法的立法思路与功能定位、终身学习基本制度的具体设计以及终身学习法律规制的内容和重点都要通过其立法宗旨彰显。

（一）以学习权益为主导，保障公民的终身学习权

终身学习权不应仅被视为一种合理性与天然性的存在，更应在法律中得以展现。终身学习权作为公民的一项基本权利，需要国家以立法的形式介入，并通过履行尊重义务、保护义务和给付义务予以保障[2]。一方面，终身学习权是终身学习立法逻辑起点。任何一部法律的本质都是对相关法律主体的权利和义务之间关系的调整，而现代法律体系归根结底属于权利本位[3]，为引入终身学习权的概念奠定学理基础。因此，应从终身学习权出发进一步研究终身学习立法的指导原则、权利思维方式、价值意蕴及各主体的责任边界等。另一方面，终身学习权是公民的本源性权利。一个人从出生开始，就天然地接受教育、进行学习，尽管具体环境各不相同，但不可否认这为人们提供了认知世界的基本条件。终身学习权的演化呈现“从‘私权’到‘公权’”的特点。传统社会时期，学习是公民个人的自主行为，不受个人以外其他因素的干扰；伴随工业化推进和社会分工细化，学习不再是个人私事，国民受教育情况成为衡量一个国家综合实力的重要组成因素。国家开始介入、规范、制约公民的终身学习权，公民终身学习权的行使虽受到一定的外在限制，但从根本上来讲，其仍然是一种以公民为主体的自然的教育权利，是其他任何权利都不可取代的。

因此，在进行终身学习法立法时，要首先坚持对人权的保护，尊重公民关于终身学习的合法权益，以保护和实现公民的终身学习权益为主导[4]。终身学习理念发展至今，已不再是传统个体层面的封闭学习，而是多元个体之间相互交流并传递知识技能。终身学习立法应当突破仅局限于针对个体的单一性，综合考虑多方权益，通过立法实现终身学习中公民及其关联主体角色的多样化转变。当代社会的终身学习活动涉及多方主体，不同群体的公民以及其他各关联方于终身学习活动中必然会产生这样或那样的权利冲突，合理配置、保护并协调多方的合法权益是我国终身学习立法应当坚守的基本理念。

（二）构建服务全民的终身学习体系，建成迈向2050年的终身学习型社会

《中国教育现代化2035》聚焦教育发展的突出问题和薄弱环节，强调“构建服务全民的终身学习体系”[5]，这是满足人民向往美好生活的实际需要，是激活和释放人力资本的必然要求。从社会发展的需求来看，新知识、新技术、新模式的涌现需要人们不断学习、更新知识库，以提升应对新兴事物的能力，满足社会进一步发展的需要。构建服务全民的终身学习体系是对终身教育理念的升华，首先要明晰“为什么建、基础怎样、由谁来建、建什么、怎么建”[6]的逻辑关联，然而现实中却面临终身学习网络化、终身化、个性化发展缺失等挑战。

制定终身学习法需以“构建服务全民的终身学习体系”为立法宗旨，强化《中国教育现代化2035》中的五点做法，推进我国终身学习法治化进程。第一，开放畅通的人才发展通道，这是终身学习体系建设的主要目标。在招生入学中扩大招收范围，关注非学龄段公民的学习需求，完善有关弹性学习的政策机制，建立健全继续教育制度，为有学习需求的群体提供继续教育平台。第二，打破传统的学校教育制度，穿越时空局限，建立以学习成果为核心的终身学习制度体系，同时与学校教育制度并举，形成互融互通的新教育格局。加快构建国家资历框架，健全管理和保障机制，加强组织制度建设，提高教育统筹层次，最终建成横向贯通、纵向衔接的公民终身学习体系[7]。在这方面，可借鉴英国的国家资格框架体系，将个人学习记录作为重要组成之一[8]。第三，完善学分银行制度，做好学习成果认证。学分银行制度主要通过对公民的学习成果进行认证，进而根据转换标准转换成学分，并依据有关规则将存储的学分兑换为相应的资历证书。第四，关注职工的再教育，充分发挥职业学校、高等学校等的教育功能，利用其开展形式多样的教育活动，以满足全民终身学习的需要。第五，重点关注老年群体的学习需求，依托社区现有的教育学习平台，增加其教育资源供给量，积极开展类型丰富的学习活动，建立学习组织，吸引老年群体，提高其参与度。

联合国教科文组织终身学习研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning）在《拥抱终身学习的文化：对教育未来倡议的贡献》中提出“要在2050年前建成终身学习型社会”[9]。基于此，结合我国教育实际，在终身学习法的制定过程中应以建成“迈向2050年的终身学习型社会”为宗旨。一方面，对“终身学习”有新的认识和了解。首先，强调终身学习的价值，即提高公民应对各类不确定性挑战和判断是非对错的能力，帮助公民成为积极主动的学习者。其次，赋予终身学习新的内涵，打破以往“促进个体全面发展和不断完善”的传统终身学习目标，新的目标应当包含个体和社会两大层面，实现个体的全面发展和社会的可持续发展。最后，明确指出终身学习权应成为一项新的基本人权。另一方面，终身学习型社会有了新的面貌。从学习对象和学习效果出发，不同身份和背景的公民都是终身学习者，且通过其潜能和创造性的发挥来助力社会的可持续发展。从学习方式和教育类型出发，类型更加多样，学习场所更具包容性。从学习内容出发，公民能够按照个人需求自主选择学习内容。

（三）以终身奠基为法律核心价值，彰显公平正义的道德情怀

习近平总书记强调，要完善全民终身学习推进机制，构建方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便捷的终身学习体系[10]。以法规形式完善全民终身学习推进机制，构建终身学习体系刻不容缓。终身学习作为贯穿人一生的活动，是具有基础性、本源性特征的教育形式，对人的成长发展起着永久奠基的重要作用。从出生到死亡，个体在不同阶段一直经历各种各样的教育学习活动，其人格品质、言行举止等个性化特征能够反映出所接受的教育样态，同时在学习过程中也会对人的性格、价值观念、行为方式等产生持久性影响。终身学习活动的奠基性和长期性要求终身学习立法工作应区别于其他类型的教育立法，通过立法渗透终身奠基的法律核心价值，提高公民个人、政府以及各社会团体组织对于终身学习立法工作的重视，尊重不同个体的学习模式选择，守护好终身学习这一教育阵地。

正义是社会制度的首要价值，实现社会公平的关键在于教育[11]。终身学习作为教育领域的重要组成部分，贯穿于公民教育活动始终，担负着实现个人全面发展、推进社会可持续发展的重任。让全民的终身学习权益得到保障是社会教育公平的具体体现，终身学习法以国家意识形态确认公平正义，并予以强制力保证。从襁褓中的婴儿到具有自我认知意识、道德成熟的成年人，这一过程极其漫长而复杂，其言行风格和思维模式需通过对个人进行终身性的教育和自主性的学习得以形成。在此过程中，需借助法律的权威让终身学习的方式更加合理合规，同时立法还应彰显公平正义的道德情怀。

第一，终身学习法在公平正义中的具体体现和基本标志应当是公益性和普惠性。完善的终身学习体系与基础教育质量、国民素养水平以及社会健康发展息息相关。法国、美国、日本、韩国等国家以法律的形式为本国终身学习活动的开展提供了包括人力、物力、财力在内的全方位支持。参考别国，我国应当将终身学习服务纳入到基本公共服务体系中，制度性地保障和提高财政性终身学习经费占财政性教育经费的比例，逐步实现终身学习的公益性和普惠性。

第二，公平合理分配公共资源实现终身学习的空间正义。从全国范围来看，我国在城乡区域、地域间终身学习资源配置不均衡问题较为突出，国家应当在空间层面统筹规划，科学配置相关教育资源，同时借助远程教育系统和信息化技术手段，实现终身学习教育优质资源共享。

第三，确保处境特殊的公民享有平等的终身学习权。终身学习教育资源向落后地区和弱势群体倾斜，是缩小社会差距、阻断贫困代际传递、实现社会公平公正的重要举措。我国在终身学习立法中应以法律条款形式保障特殊公民群体的终身学习权益，具体体现在规划布局、财政支持、师资培养、物质条件等方面向边远、农村、少数民族等地区以及残疾、贫困、失业等弱势群体合理倾斜。

第四，终身学习立法应遵守社会伦理规范。自由、平等、公正、法治是建设和谐社会的基础，基于此，终身学习立法工作的开展应当牢牢把握道德伦理这一核心内容，重视公民道德素养的养成，联动多方利益相关者共同促进个人的全面发展，为社会的和谐以及可持续发展积蓄力量。

二、我国终身学习法的立法思想

立法思想是立法宗旨的重要体现。终身学习立法的目的是调整、规范、改进实践活动，重点关注公民在终身学习活动中的基本价值诉求，准确把握国际国内教育改革新动态，体现终身学习理念。终身学习法作为终身学习领域中具有最高法律权威的法律文本，其立法思想是制定和实施该法律文本的基本准则，集中体现以终身学习为核心的教育制度本质特征。

（一）以人为本：终身学习立法的基础

将以人为本结合到终身学习立法中，遵循人的生命成长规律和教育活动规律。“教育的本质是培养‘人’，让每一个个体都得到充分的发展”[12]，在终身学习活动以及有关工作开展中，应坚持以人为本的思想，以人的生长发展轨迹为主线体现终身学习的首要价值理念。从本质上讲，以人为本的终身学习法就是要实现个体层面全面发展的核心目标。也就是说，开展终身学习活动的最终目的并不是要求公民必须掌握一定量的知识、技能、能力等，而是为了实现人本身的内有发展。

人类社会发展经历了“人对人的本质的真正占有”“把人的社会关系还给人本身”“使人成之为人”[13]三个阶段。其中，“使人成之为人”这一阶段是终身学习的最终目的，即促进人的全面发展和终身发展，增强个体的可持续发展潜力[14]。以人为本、促进人的发展是经济社会发展的基础，而财富获得、技术进步、社会现代化等只是作为工具性范畴服务于人的发展。

基于终身学习的非功利性特点，全民享有同等的接受教育的机会，不受其他任何因素的干扰。为此，应建立全体公民享受终身学习权益的制度保障体系，在立法实践中注意规避错误导向，关注教育本质，选择科学有效的实践路径。明确终身学习是为了最终实现人的自由而全面的发展，提升公民的幸福指数。正确理解和把握以人为本的思想，以学习者为主体，将学习者的需求放在首位，激发学习者的自主性、积极性和创造性，增强学习者的主体意识，以实现人的全面、和谐、终身发展为目标。

（二）立德树人：终身学习立法的归宿

党的十八大报告中首次提出“把立德树人作为教育的根本任务”，党的十九大报告和党的二十大报告中又再次提到“落实立德树人根本任务”。因此，我国的终身学习立法应以“立德树人”为理念和根本任务来展开，并体现出与立德树人价值意蕴的内在一致性。终身学习的主体不局限于各类学校的在校生，而是囊括所有年龄阶段、所有职业等在内的全体公民，是培育时代新人语境中教育价值的凸显和延伸。

深入理解立德树人的终身学习价值。立德树人是公民终身发展的基石，将立德树人融入终身学习立法，培养身心健康、素质优良、品行端正的德性之人。立德树人是民族复兴的精神向导，终身学习的方针政策与立德树人的根本任务和价值契合，共同促进教育强国建设目标的实现，为民族复兴积蓄力量。对于党和国家而言，终身学习的归宿就是培育蕴含立德树人价值观的时代新人。回到教育实际，功利主义背景下的各种教育活动一定程度上忽视了对公民的道德教育和品格塑造，呈现出“知识至上”的教育畸形，这是教育实践边缘化的体现，更是对教育本性的迷失。

基于此，在终身学习立法中应将立德树人作为指导思想，使道德教育重归本位，在终身学习活动中培养公民正确的价值观和道德观。对于人的品格的培养绝不能操之过急，需要有足够的耐心，遵循人的成长规律及教育规律，在长期的意识渗透中形成正确的世界观、人生观和价值观。立德树人价值导向的终身学习立法活动中，应当培育个体的价值意识，帮助个体形成正确的价值认知和判断取向；重视对全民的思政教育，遵循思政教育规律，传播马克思主义理论，推动立德树人内涵式融入终身学习体系；建立多渠道学习型组织，融入立德树人理念，拓展终身学习立德树人长效发展机制，丰富终身学习立德树人实践体系。

（三）科学立法、民主立法、依法立法：终身学习立法的指南

党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。党的二十大报告再次强调“推进科学立法、民主立法、依法立法”。习近平总书记的这一论述集中体现了我国立法工作推展的行动依据，并推进了立法制度体系的确立和完善。我国的终身学习法作为终身学习领域中具有最高法律权威的法律文本，以“科学立法、民主立法、依法立法”为立法思想进一步指导终身学习法的制定，集中体现其基本准则和价值取向。

首先，科学立法的灵魂在于实事求是。立足于我国的教育立法实际，结合教育立法现代化诉求的时代背景，科学界定终身学习法中相关主体的权利与义务，厘清各主体责任，使终身学习法与社会发展的立法需求相契合。此外，还需严格遵循立法程序，落实起草、论证、协调、审议等立法环节，以增强终身学习法的系统性和针对性。

其次，民主立法的核心体现为以人民为中心，坚持人民主体地位。在遵循现代立法实践活动的基础上，应主张并保障公民的终身学习权，摒弃功利主义和经济主义，以实现权利平等、体现社会正义为目的。同时，采用多种途径保障公民有序参与终身学习立法活动，尊重民意、汇聚民心、集中民智，最大限度地体现人民利益和需求。

最后，依法立法的关键是依宪立法。宪法是我国具有最高法律效力的根本大法，是制定其他法律法规必须遵照的依据。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议对《立法法》进行了第二次修正，其中第五条规定“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”[15]。因此，制定终身学习法需贯彻“宪法法律至上”的法治理念，遵守宪法中规定的立法程序和立法权限。

总体而言，我国的终身学习立法工作应以习近平法治思想为指导，将“科学立法、民主立法、依法立法”作为行动指南和根本遵循，进而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

三、我国终身学习法的立法原则

原则是不同于法律规则的各种独立准则[16]。立法原则主要是为实现立法目标而设立，有助于立法者从全局观出发整体把握立法事项，实现立法的科学有效性，也可弥补现有法律规范出现空白或漏洞时的不足。终身学习法的基本原则集中体现终身学习法律制度的本质和特征[17]，其立法过程需建立一套全面、科学且持久的，能够促进终身学习发展的价值准则。

（一）起点：基于终身学习的公共性

作为调整和规范教育活动的法律，终身学习法的制定要尊重教育活动的客观规律。伴随社会变迁，我国终身学习逐渐向公共领域转变，呈现出公共性特征。过去以个体利益为本位、以团体自治为原则、主要调节公民个人问题的私法已不再适应当今社会发展的需要，确立新的以公共利益为本位、以公众参与为原则、主要调节个人及其外部关系的法规成为民众的心声。终身学习立法恰好满足社会公众的新需求。在中国传统教育结构模式中，以自学为核心的终身学习占据主要地位，常被视为存在于私人领域的教育。就此而言，包括社会组织团体等超越个人范畴领域之外的主体对终身学习活动的介入，被公认为是对公民个人有关教育权利的侵犯。

社会联系的紧密及社会结构的不断变化使传统意义上的封闭式学习逐渐消亡，终身学习也由私人领域逐渐转向公共领域，进入多方视野。这不仅为我国教育的良好运作奠定基础，也关乎到国家和民族的发展潜力与未来命运。终身学习的公共性特征逐渐显现，基于此，终身学习立法的公众诉求在愈加强烈的同时也更具有合理性，成为新时期我国教育体制改革发展的一大方向。“教育立法必须以教育的公共性为价值基础”[18]，应当将终身学习的公共性作为现代终身学习立法的基本原则和逻辑起点，以指导我国整体教育立法进程。

（二）核心：合理性、公益性、公平性、公开性

终身学习立法是国家权力机关依法按照法定职权并通过法定程序，创制终身学习法律以及其他规范性文件的活动，是终身学习法所要促进的目标价值法律化的过程，也是公民集体意志的具体体现。公共性是终身学习立法的首要原则，此外，我国的终身学习立法还应将“合理性、公益性、公平性、公开性”作为评判立法活动基准性价值的原则依据。

第一，合理性原则。理性是立法的基本概念和基本价值观念，遵从理性的立法活动有利于提高法律文本的科学性和有效性。终身学习立法需考虑荻辛提出的“技术、经济、法律、社会、实质”五个理性因素，在实践中遵从理性原则。这要求立法者具有丰富的知识储备，以中立客观的视角运用法律知识，遵循立法程序和立法规则，平衡各方权益，最终制定出全面、充分、可实施的，能够被大众认可和接受的终身学习法。

第二，公益性原则。以社会公共利益为目的，保障全体公民同时受益并依法享受其终身学习权。一方面，应当保护大多数人的公共利益，最大限度满足多数群体的需要；另一方面，还需限制强势群体的利益，保护弱势群体的正当利益。

第三，公平性原则。推动教育公平、促进教育均衡发展是当前我国教育改革的新要求，终身学习立法是面向全体公民的立法，要为其提供接受教育、进行学习的机会。公平性原则之下的立法有助于满足公民多样化的学习需要，给予公民平等表达学习需求的机会，缩小群体差距，以实现更深层次的社会公平。

第四，公开性原则。封闭性是传统行政权力的主要特征，社会结构的变化呼唤多元教育主体的参与，行政权力上要求公开政府信息、行政决策及立法程序等。在此背景下，终身学习立法需坚持公开性原则，一方面是学习主体和学习内容的公开，学习主体应为全体公民，不受年龄、性别、民族、职业等因素限制，每个人都具有学习的权利；学习内容更加灵活，范围不再受限，具有更强的开放性。另一方面是经费、资源、政策的公开，让公众了解是否符合个人权益，提升公民的话语权、参与权、监督权。终身学习活动的经费来源应多渠道，不仅包括国家政府的财政支出，还需要民间资本参与，以公开、开放的姿态寻求终身学习体系的新发展。

（三）过程：价值取向、责任主体、基本理念

终身学习立法的根本目的是建立“人人皆学、时时可学、处处能学”的学习型社会，人们在持续性的学习活动中获取知识、技能，提升道德品质，培养和完善人格。在立法时明确终身学习的价值取向、责任主体、基本理念，为构建学习型社会提供法的保障。

首先，明确终身学习的价值取向。做好终身学习工作，除具有经济、政治等常规功能外，更重要的是帮助公民个人实现全面而完善的发展。摒弃带有浓厚功利主义色彩的价值取向，树立正确的非功利性价值取向，养成公民终身学习的自主意识和自觉行为，最终促进学习型社会的建立。认识到终身学习立法是一项满足公民学习需要、提升公民个人素养的活动。

其次，厘清终身学习的责任主体。终身学习的发展依托于完善健全的制度保障以及对政府各部门职责的明确界定。政府是推动终身学习工作开展的主体，同时也是担负相关责任的主体。这一责任主体的确定有利于整合各类教育教学资源，保障资源分配的均衡，实现教育公平，形成教育合力，将终身学习工作落到实处。

最后，明晰公民终身学习权利的理念。任何类型的教育教学活动，其最终指向都是为了培养人和发展人，实现教育平等和公平。终身学习理念意在强调每个人拥有接受教育和进行学习的权利[19]，这是终身学习立法的出发点和落脚点，对人性的体现和完善则表明终身学习是贯穿于人一生的活动。（程雁雷 余瑶瑶）