职业教育产教融合政策话语是一个发展性、持续性的概念，基于费尔克拉夫三向度话语分析框架，从文本内容、话语实践以及社会实践三个方面对我国职业教育产教融合政策的变迁展开研究。在文本内容中，政策变迁主要表现为产教关系的理念流转、驱动改革的政策依赖以及积极话语的信号释放；在话语实践中，政策变迁主要表现为条块分割的政策生产、科层权力的任务分配以及上位政策的移植消费；在社会实践中，政策变迁主要表现为教育功能的政治厘清、经济发展的协调推动以及实用理性的文化自觉。
一、我国职业教育产教融合政策文本内容特征分析
（一）产教关系的理念流转
产教融合是产教关系发展到高级和深层阶段的产物，正确认识产教关系是深化产教融合发展的关键。基于政策文本内容，可以发现不同时期产教关系在形式、价值指向、主体等方面展现出不同的发展理念。
从产教关系的形式来说，我国的产教关系经历了从“一元”到“二元”，再到回归“一元”的过程。新中国成立初期，经济发展处于摸索阶段，经济体制带有浓厚的计划经济色彩，表现在产教关系政策上，即为“产业办校”“校办产业”等政策话语，工厂被赋予了教育的功能，学校也被赋予了生产劳动的功能。从这个意义上说，产教之间的关系是“一元”的，产业和教育之间的界限并不是十分明晰。
伴随经济改革的深入，产业和教育的界限逐渐明晰，企业需要将教育职能剥离出去以建立现代企业制度，转而加强与教育部门的合作，以满足企业发展的人才需求。因此，政策话语常以“产教结合”“校企合作”“联合办学”等方式出现，此时产教关系是“二元”的，产业和教育之间界限比较明确，两者通过相互合作深化产教关系。2013年十八届三中全会后，“产教融合”开始正式进入职业教育政策话语之中。“融合”不同于“结合”和“联合”，“融合”指相互类本质不同的东西有机结合于一体，“产教融合”即指产业和教育融为一体。从这个角度而言，产教之间的关系又倾向于变成“一元”，目的是在于助推产业和教育形成你中有我、我中有你的深度融合局面。
从产教关系的价值指向来说，产教合作开始从服务经济发展向服务经济与协同育人转向，逐渐关注个体综合素质的培养以及个人价值的实现。改革开放初期，由于经济体制改革，国家发展对技术技能型人才表现出强大需求，这一时期产教合作的服务指向是社会经济发展，为社会输送技术技能型人才。在1986年《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》中明确提出教育部门要“积极为企业发展生产培养人才”。进入新世纪，产教合作的价值指向开始逐渐转向。2002年《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》强调要“把职业能力培养与职业道德培养紧密结合起来”；2014年《关于开展现代学徒制试点工作的意见》规定“把立德树人、促进人的全面发展作为试点工作的根本任务”；2017年《关于深化产教融合的若干意见》指出要将“工匠精神培育融入基础教育”。由此可见，职业教育产教关系的价值指向从服务经济发展需要转向服务社会经济发展和人的全面发展，不仅关注产教关系的经济价值，也关注个人成长与发展。除此之外，职业教育产教融合在人才培养的目标定位上也经历了从培养“技术技能型人才”到“技能型人才”，再到“技术技能型人才”的回归，表现出人才培养理念的变化。
从产教关系的主体来说，我国产教关系的主体经历从“学校主体”到“学校与企业双主体”的转变。过去我国深化产教关系往往从教育侧思考问题，从教育立场出发要求调动企业积极性，履行参与职业教育的社会责任，这导致了“校热企冷”“两张皮”等问题。例如，2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出“要充分依靠企业举办职业教育”等政策话语。这种办学模式将学校作为深化产教关系的主体，而企业处于客体地位。但在2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出了“发挥企业重要办学主体作用”；2017年国务院《关于深化产教融合的若干意见》提出“强化企业重要主体作用”，这就将经济问题和教育问题统一起来，从人力资源开发和国家教育改革的高度统筹产教合作问题。产教关系从“依靠企业”到“发挥企业重要主体作用”，再到“强化企业重要主体作用”，企业参与职业教育领域的地位发生了根本性变化，从过去绿叶“配角”变成现在红花“主角”，这是对产教关系的再审视，表现出政府部门对于产教合作认知的思维转换。
（二）驱动改革的政策依赖
政策是推动我国职业教育发展的重要动力，承载着改革的使命，它是权力意志的表达和价值的权威性分配。在我国意识形态和政治体制的影响下，利用政策驱动改革的现象尤为明显，职业教育产教融合改革与发展也不例外。
从政策数量上来看，职业教育产教融合政策呈现明显的上升趋势，依赖政策驱动改革的现象愈发明显。2017年以前，职业教育产教融合政策话语一直依附于职业教育的相关政策之中，没有形成专门性的政策文件，直到国务院《关于深化产教融合的若干意见》颁布后，关于产教融合型企业的培育、产教融合建设的具体实施方案以及校企合作的形式等问题都以专门性政策文件的形式开始密集出现，表现出我国职业教育产教融合政策话语开始从依附于职业教育政策到独立于职业教育政策，从而形成了专门的政策领域。产教融合政策话语在职业教育政策文本出现频率也呈现上升趋势，尤其21世纪以来，产教融合的政策话语成为职业教育政策重要组成部分，几乎每一个涉及职业教育发展的政策文本都会涉及产教融合的相关内容，这也为专门性的产教融合政策文本的生产奠定了基础。
从政策的内容上来看，政策涵盖的范围越来越广，上到办学理念，下到课程设置，事无巨细，政策文件中都有提及。例如，在改革开放初期，我国对于产教融合发展的政策话语一般都是以鼓励、倡导的形式推动产业部门和教育部门之间的合作，主要是为了形成一种厂校合作的办学理念，而对具体的合作形式不过多介入。进入新世纪，产教融合的政策话语开始被给予更多关注，例如，2002年国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》就对企业员工以及职业学校学生的培训实训等具体细则做出了规定。2013年以后，职业教育产教融合政策产生了大量的话语创新，政策话语范围也越来越广泛，尤其专门性政策文件的出台，其中包括现代学徒制的试点以及产教融合型企业的培育。
在改革的过程中，政府往往习惯于以强权力政策为载体，通过科层体制，层层传导，层层推进，从而达到落实政府意志的目的。这是现行体制下，我国政府解决或试图解决问题的“规定”动作。从某种意义上说，每一项重大改革的背后都有着政策的推动，政策对于推动职业教育产教融合发展同样发挥着重要的作用，没有政策的推动，产教融合的发展可能仅仅只是停留在校企双方的简单合作，不可能在短短几十年间在思想理念、办学体制、师资配置等方面取得如此重要的成就。但也应该警惕层出不穷的政策在驱动改革的同时会形成对政策的路径依赖，从而陷入政策“万能论”误区，一方面导致没有政策就不会也不敢深化改革的困窘局面，另一方面也因为层出不穷的政策涵盖范围越来越广，规定越来越细，导致了不同区域、不同类型的产教融合利益相关体受到限制越来越多，不能充分发挥自身的主观能动性。
（三）积极话语的信号释放
政策不是价值中立的，因其具有政治哲学的应然追求与现实实践的规范意识而存在内隐的价值倾向性，蕴含着政策交流系统中的语义与价值情感，即公共政策希望塑造一种什么样的共同体生活。从话语信号的角度来说，职业教育产教融合政策释放出政府对于解决问题的坚决态度以及努力展现尊重民意和负责任的良好政府形象。职业教育产教融合政策的价值导向就是要塑造一种“产业”和“教育”有机结合的共同体，通过一定的行为规范，实现产教各方自身利益。
就情感系统来说，政策文本采用了大量积极信号的政策话语，使用诸如“努力”“推动”“扩大”等具有积极意味的情态动词。根据韩礼德（Halliday）系统功能语法，这种表明动作的词汇有其价值功能，可以转化为心理过程，与政策消费者产生共情，赢得消费者的认可，目的是在于塑造一个美好的和谐未来，同时也展现政府推动改革的坚定决心。其实，政策生产的本质是对利益的重新分配，而利益的重新分配往往是一种“隐性”的存在，政策生产者有意识地弱化相关方的利益争夺，以向社会展现某种积极的信号，而政策话语作为一种外化的“显性”存在方式，是向社会展现积极信号、弱化利益争夺的有效手段。因此，从这一角度上看也就不难理解为什么各个时期政策话语采用了大量的具有积极信号的政策话语表述形式，目的是在向社会传达一种积极的信号，建构良好的政府形象，这或许也是我国公共政策话语的特征之一。
从评价系统上来看，职业教育产教融合政策越来越关注对价值的判断，且价值判断的范围也越来越广，不仅涉及宏观的产业与教育的关系，同时也关注到培养目标、课程设置、教师培训、实训基地建设等领域的价值判断。从改革开放之初对于“经济部门和教育部门加强合作，是促进职业技术教育发展的重要途径”“提倡产教结合”的价值判断，奠定了产教合作的基础。到了20世纪90年代，职业教育产教融合发展更是以法律的权威形式固定下来。再到新世纪，这种价值判断开始逐渐向教育教学、联合招生、课程设置、学校管理等方面延伸，职业教育产教融合政策涉及的范围越来越广。一方面说明我国职业教育产教融合发展逐渐进入深层次发展阶段，触及产教融合发展的各个领域，而不只是简单笼统的强调说明，各个领域的价值判断也展现出政府对于政策引领的权威性；另一方面越来越细分的发展领域也回应了社会各界的关切，展现出一种负责任和顺应民意的政府形象。
二、我国职业教育产教融合政策话语实践特征分析
（一）条块分割的政策生产
职业教育具有明显的跨界性，涉及多个领域，而主管这些领域的职能部门却不尽相同。产教融合作为职业教育发展的重要领域，也是职业教育中“涉外”最为密切的领域之一，其政策生产主体呈现条块分割的多部门的局面。
在改革开放初期，政策生产主体主要由中共中央、国务院、国家教育委员会等部门构成。这一时期，职业教育产教融合处于早期话语实践阶段，对于产教关系的认识主要是基于马克思主义哲学中“教育与生产相结合”的理论，但对于如何深化产教关系并没有更加深入的研究，也没有形成专门的政策领域，其话语表述依附于综合性教育文件或者职业教育政策文件之中。因此，这一时期产教融合政策的生产主体主要是国务院这种具有较高权力且综合性较强的职能部门。
随着改革的不断深入，政府机构和职能也在发生着改变，教育部的职能开始凸显。从专业性角度，教育部作为行政权威与专业权威的统一，对于教育事业的发展既有权威的行政权，也具有较为专业的认知，成为主要生产者之后，也明显加大了对于职业教育产教融合政策话语的生产力度，涉及课程设置、培养目标等各个方面。但也可以看出，教育部对于产教关系的认知也主要是立足教育立场来思考产教关系。
十八大以来，“全面深化改革”推进了教育领域的深层次发展，职业教育产教融合发展也进入了新的发展阶段。这一时期，职业教育产教融合政策的生产呈现出两个特点：第一，政策生产主体呈现多元化的趋势，发改委、财政部等部门多次联合发布政策文件，过去从教育立场来思考产教关系的思维认知开始动摇，发改委等部门成为产教融合政策生产的重要主体；第二，政策生产主体的行政地位变高，政治意志倾向于产教融合，其战略高度不断上升。根据沃达克的政治话语分析理论，在政治事件中曝光度越高就可以增加“做政治”的成功率。所以，增加政策的关注度是落实政策的重要保障，国务院作为国家最高行政机关，其发布的政策文件具有较为广泛的受众群体，曝光率大大增加。因此，由国务院发布关于产教融合的专门性政策文件对于推动职业教育产教融合发展具有重要作用。
（二）科层权力的任务分配
在国务院生产的政策中，任务分配的对象包括教育部、发改委、财政部等职能部门，但在任务分配中没有具体所指，只是泛泛地指出“各部委”“各人民政府”等，这一方面是因为国务院作为国家最高行政机关，具有极大的行政权力，拥有着管理、命令下属机构的权力，同时下属机构也必须要履行行政关系中的执行、责任等义务，这种行政关系中的绝对优势地位使得国务院在任务分配中也不用过多考虑具体的政策消费群体，国务院的职能体现为一种资源的整合和协调；另一方面，国务院下发的政策文件大多都属于综合领域，涉及部门众多且不易细分，导致任务的分配不胜明确，依靠行政权力主导政策的笼统任务分配似乎更加简单易行。
但在2017年国务院《关于深化产教融合的若干意见》中的任务分配却一改之前的笼统分配方法，在政策附件中增加了“重点任务分工”的安排，对每一项工作任务进行重点分工，明确责任主体，其中，教育部、发改委、人社部任务分配最多，体现出在深化产教融合过程中的重要地位。明确的任务分配意味着明确的责任义务，此后相关责任主体也依据此政策文件陆续采取相应措施对该政策进行消费。国务院在这次任务分配中，作为相关资源的整合和协调方，充分运用行政科层权力统筹各部门分工协作，对政策的顺利落实起到重要促进作用。此政策也被视为对我国职业教育未来发展具有深远影响的重要文件，可以说其明确的任务明确分配发挥着重要作用。
除了国务院依靠行政权力进行任务分配以外，教育部、发改委、财政部等职能部门在单独或者联合发布政策文件时，其任务分配也是主要依据科层权力关系由上级部门向下级部门发布任务，很少会出现权力的横向干预。当然，在少数政策文件中，也会出现组织权力重叠的现象。但整体上，我国职业教育产教融合政策的任务分配主要是在严密科层体系之下的纵向任务分配。
（三）上位政策的移植消费
政策移植不是简单的复制粘贴，涉及政策的价值、理念等制度核心，不仅仅强调政策内容的“移”，更强调政策内容的“植”。从职业教育产教融合政策的消费来看，不仅有对上位政策内容的“移”，也有政策内容创新的“植”，一定程度上展现了政策消费的建构理性。同时，政策移植不仅受到公共权力机关意图、动机与能力的影响，而且也受到政策相关消费者意志的影响。受政治体制与传统文化等影响，我国政策的消费存在着一种自上而下的权力推动，当这种权力推动不断彰显并占据主导时，政策的核心制度可能就会变扭曲。政策消费者可能出于缓解上级权力的压力，致力于对显性政策的追捧，关注短期的政策供给导致对于政策核心的忽视。这一特点在我国职业教育产教融合政策的消费中也有所体现。在整体上，我国职业教育产教融合政策对于中共中央、国务院等具有较高权力机构生产的政策文件消费力度较大。
改革开放后，我国职业教育产教融合政策主要受中共中央《关于教育体制改革的决定》的影响，该政策影响了20世纪中国教育政策的核心内容，突出和强调了在教育领域进行管理体制的改革尝试。其关于“充分调动企事业单位和业务部门的积极性”的政策话语对职业教育产教融合政策产生重大影响，此后的相关政策都围绕这一“决定”进行转化性消费。十八大以后，职业教育产教融合政策主要围绕中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用”等政策话语进行转化性消费，提出了“政府推动，市场引导”“校企双主体”等一系列政策措施深化改革。2017年国务院《关于深化产教融合的若干意见》统合教育问题与经济问题，从人力资源开发和国家教育改革的战略高度定性产教融合，对后期产教融合型企业的培育、专业目录的设置等相关政策产生了巨大影响。除此之外，该政策成为各省级人民政府推动产教融合实施的重要参考，并结合各省发展特色对该政策进行了个性化消费，为推动产教融合实践发挥了巨大作用。
当然，对于上位政策的转化性消费并不是绝对价值无涉的，各职能部门出于自身利益的考量，以及由于对政策内容的认知局限，对于同一政策的理解与消费也并非完全相同。为了达到统一的政策共识，使政策效用最大化，依据上位政策，各职能部门的政策消费也逐渐倾向于联合发布政策文件。
三、我国职业教育产教融合政策社会实践特征分析
（一）教育功能的政治厘清
职业教育作为与经济发展最为密切的教育类型，政治环境的转变为职业教育迎来了利好的发展环境，职业教育产教融合的政策话语也在这种宽松的政治环境中逐渐孕育。尤其是高等教育急速扩招的背景下，职业教育的政治功能除了为社会主义经济建设服务之外，重点突出了维护教育公平和社会稳定的功能。在此过程中，职业院校一方面保障了学生尤其是欠发达地区学生公平地享有受教育的权利，同时也避免了这些生源过早进入社会，在缺乏基本生存技能的情况下给社会带来不稳定因素；另一方面，职业院校也通过技术技能教育，培养了学生一技之长，为学生进入社会谋生做了准备。职业教育产教融合作为职业教育的重要方面，开始成为推动职业教育发展的重点，其政策的生产和消费也依附于职业教育的政策之中。
十八届三中全会以后，推进国家治理体系和治理能力的现代化成为我国政治上的新目标，而实现这一目标的重要手段就在于全面深化改革。这一时期，职业教育的政治功能重点在于实现职业教育治理体系和治理能力的现代化，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在这样的政治环境之中，职业教育的全面深化改革也在持续不断地推进，而产教融合发展也越来越成为职业教育改革的主线。以2017年国务院《关于深化产教融合的若干意见》为标志，产教融合发展上升为一种国家发展战略，达到国家经济发展与人力资源开发相协调的整体制度安排的高度。因此，职业教育产教融合的政策话语也被大量生产。
（二）经济发展的协调推动
经济是人类赖以生存的物质基础，是促进人类社会运行的必要条件，也是引起社会生活变化的决定性因素。经济与教育之间的关系是内在统一且相辅相成的，经济的发展对于教育具有深刻的制约作用。职业教育作为与经济发展联系最为密切的教育类型，对于经济环境的变化具有高度的敏感性，而产教融合作为沟通教育界与产业界的重要桥梁，对于推动教育服务经济发展发挥着重要的作用。
改革开放后，我国进行了大规模的经济体制改革，工厂生产开始由计划为主逐渐转向市场为主，生产效率大幅提高。在这样的经济环境之下，加强教育部门与产业部门之间的合作可以很好地解决技能型人才的短缺问题。因此，1986年《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》就提出了“工程建设与人才培训同步”等政策话语，为经济发展解决技能人才短缺的问题。
随着社会主义市场经济体制的确立和完善，经济增长潜能得到有效释放，我国经济进入迅猛发展时期。经济的飞速发展以及加入WTO的现实需求，使政府加快职能转变、企业建立现代企业制度。因此，企业开始逐渐剥离职业院校，企业创办的职业院校在新的经济体制改革中逐渐退出，许多职业院校也因此丧失了企业的经费来源以及实习实训基地等教育资源，企业和职业院校从“相交”走向“相离”。职业院校为了获得更多的企业资源，加大了与企业合作的力度，因此也产生了大量的产教融合政策话语，如“订单式培养”“顶岗实习”以及企业用于员工培训的资金配置等都有着明确的政策话语。
2012年以来，我国经济增长放缓，逐步进入“新常态”。我国经济发展遇到新瓶颈的一个重要原因在于我国长期处于产业链的低端地位，随着经营成本的提升，我国低要素成本的比较优势在全球范围内逐渐丧失，从而造成了我国产品逐渐被其他国家替代。要想改变这种经济局面，推动我国低端产业向高端产业的转型升级，成为我国经济可持续性发展的必经之路。而教育可以为产业转型升级提供大量的人才供给，因此推动产教融合发展有利于更高效地实现我国产业的转型升级。此后职业教育产教融合受到高度重视，相关政策话语密集出台。
（三）实用理性的文化自觉
中国文化具有鲜明的务实事的经世致用特点，李泽厚先生将这一特点概括为“实用理性”，即关注于现实生活，不做纯粹抽象思辨，事事强调“实用”，满足于解决问题的经验论的思维水平。这种实用理性关注现实的、此岸的价值，以解决实际问题为出发点和归宿。实用理性的文化自觉成为国人社会生活实践的价值指导，也对职业教育产教融合政策的变迁起到了重要的文化渗透作用。
实用理性主义对于职业教育产教融合政策变迁的影响主要表现在两个方面：一是对产教融合政策生产的自觉，二是对产教融合政策消费的自觉。对于政策生产的自觉，主要是为了解决产教融合发展中的现实问题而自觉地政策生产。例如，在改革开放初期，为了尽快改变我国社会发展落后局面，我国加大了对西方科学技术与文化制度的引进。德国“双元制”就在这一时期引入我国，并在我国职业教育领域引起了极大反响，为我国职业教育产教融合发展积累了宝贵经验，也为政策的生产提供了实践基础。2012年以后，面对我国产业转型升级的现实需要，产教融合逐渐成为我国职业教育改革的主线，并上升为国家发展的战略问题，从而生产了大量的产教融合政策话语，也包括产教融合专门性政策文件，如2017年的《关于深化产教融合的若干意见》，对产教融合的发展提出了大量的意见和建议。
对于产教融合政策消费的自觉，主要是为了完成上级部门的政策分配任务而进行的自觉消费。在我国，由于集权体制和严密的科层体系的影响，我国的政策具有政治属性，下级部门必须要完成上级部门的政策分配，并依据自身相关职能进行转化性消费。例如，2017年国务院发布《关于深化产教融合的若干意见》后，各职能部门都出台了相关的消费政策，教育部发布了《职业学校校企合作促进办法》为产教融合、校企合作的相关问题提出促进办法；国家发改委等部门出台了《建设产教融合型企业实施办法（试行）》，对于产教融合型企业的培育、奖助措施等进行了一系列的规定。当然，实用理性的政策消费自觉在一定程度上是出于对“政治任务”的完成以及政策消费者的本职自我需要，但在实际上也确实推动了我国职业教育产教融合政策的发展。
政策作为在一定历史时期的内容展现，是利益分配的结果，也是价值选择的结果。政策的生产深受政治、经济、文化环境的影响，但同时也反映着特定历史时期的社会现实，并参与社会现实的建构。对于政策变迁的考察，不仅可以厘清政策作为文本所表现的历史特征，也可以透视政策作为实践过程所表现出的认知、权力等。深化职业教育产教融合发展是一个长期的过程，未来可以从以下三个方面加以完善：第一，改变政策驱动改革的路径依赖，扩大职业院校办学自主权，生成自下而上的改革动力；第二，加强共识在政策生产、分配和消费中的基础性作用，消解组织部门之间关于知识可靠性的怀疑，形成改革合力；第三，突出政策对个体成长和发展的关照，强调职业教育产教融合的独特育人价值。（王辉）
本文摘自《中国职业技术教育》2022年第27期，如有转载请注明出处。
引用本文请标注：王辉.我国职业教育产教融合政策变迁析理[J].中国职业技术教育，2022（27）：5-12.